ΣτΕ: Αντισυνταγματική η τακτοποίηση αυθαιρέτων όταν η οικοδομική άδεια έχει ακυρωθεί δικαστικά

Σημαντική απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας βάζει φρένο στη δυνατότητα «τακτοποίησης» κτιρίων που ανεγέρθηκαν με οικοδομική άδεια η οποία στη συνέχεια ακυρώθηκε αμετάκλητα από τα δικαστήρια. Με τις αποφάσεις 1182 και 1183/2026, το Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο έκρινε αντισυνταγματικές τις σχετικές διατάξεις του ν. 4495/2017, επικαλούμενο τόσο την υποχρέωση συμμόρφωσης της Διοίκησης στις δικαστικές αποφάσεις όσο και την προστασία του ορθολογικού πολεοδομικού σχεδιασμού.

Η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας, με Πρόεδρο τον Μ. Πικραμένο και εισηγητή τον Σύμβουλο Επικρατείας Χρ. Παπανικολάου, εξέτασε τη συνταγματικότητα των περ. α΄ και β΄ της παρ. 3 του άρθρου 110 του ν. 4495/2017.

Οι επίμαχες διατάξεις επέτρεπαν την υπαγωγή στις ρυθμίσεις τακτοποίησης αυθαιρέτων κτισμάτων που είχαν ανεγερθεί βάσει οικοδομικής άδειας, όταν η άδεια αυτή ακυρώθηκε αργότερα δικαστικά λόγω εφαρμογής ανίσχυρου ή εσφαλμένου πολεοδομικού καθεστώτος. Προϋπόθεση ήταν ο ιδιοκτήτης να μην είχε υποβάλει ψευδή ή αναληθή στοιχεία κατά την έκδοση της άδειας.

Το ΣτΕ έκρινε ότι ακόμη και σε αυτές τις περιπτώσεις η αυτόματη διατήρηση του κτιρίου δεν είναι συνταγματικά επιτρεπτή.

Η πάγια νομολογία για τα αυθαίρετα
Στις αποφάσεις του το Δικαστήριο υπενθυμίζει τη μακρά νομολογία του γύρω από τη νομιμοποίηση και την εξαίρεση αυθαίρετων κατασκευών από την κατεδάφιση.

Ήδη με τις αποφάσεις 3500/2009 και 3921/2010 η Ολομέλεια είχε κρίνει ότι διατάξεις που επέτρεπαν την εξαίρεση από την κατεδάφιση νέων αυθαιρέτων, δηλαδή κατασκευών μετά την αρχική «κόκκινη γραμμή» της 31ης Ιανουαρίου 1983, προσέκρουαν στο άρθρο 24 του Συντάγματος.

Το ΣτΕ είχε επισημάνει ότι τέτοιες ρυθμίσεις μπορούν να οδηγήσουν σε νόθευση του πολεοδομικού σχεδιασμού, ιδιαίτερα όταν εξετάζεται κάθε κτίσμα μεμονωμένα χωρίς να υπολογίζεται η συνολική επιβάρυνση μιας περιοχής.

Η ίδια κατεύθυνση ακολουθήθηκε με τις αποφάσεις 3341/2013, 1118/2014 και 1119/2014 για τον ν. 4014/2011, με τον οποίο είχε μετακινηθεί η λεγόμενη «κόκκινη γραμμή» των αυθαιρέτων στην 28η Ιουλίου 2011.

Το Δικαστήριο είχε κρίνει τότε ότι η αυτόματη τακτοποίηση αυθαιρέτων, ακόμη και κτισμάτων καλόπιστων ιδιοκτητών των οποίων οι οικοδομικές άδειες ακυρώθηκαν στη συνέχεια, δεν συμβιβάζεται με την απαίτηση του Συντάγματος για ορθολογικό πολεοδομικό σχεδιασμό.

Ακολούθησε η απόφαση 1858/2015, με την οποία κρίθηκαν καταρχήν συνταγματικά ανεκτές οι ρυθμίσεις του ν. 4178/2013 για την τακτοποίηση αυθαιρέτων. Ωστόσο, η ειδική διάταξη που επέτρεπε την εξαίρεση από την κατεδάφιση κτισμάτων των οποίων οι άδειες είχαν ακυρωθεί με αμετάκλητη δικαστική απόφαση κρίθηκε αντίθετη προς το Σύνταγμα.

Δεν μπορεί ο νόμος να αδρανοποιεί μία δικαστική απόφαση
Η πρώτη βασική αιτία αντισυνταγματικότητας που εντόπισε το ΣτΕ αφορά τα άρθρα 20 παρ. 1, 26 και 95 παρ. 5 του Συντάγματος.

Κατά το Δικαστήριο, ο ν. 4495/2017 επέλεξε ένα σύστημα ουσιαστικά αυτόματης υπαγωγής στις ευεργετικές διατάξεις περί αυθαιρέτων για κτίρια των οποίων οι άδειες είχαν προηγουμένως ακυρωθεί με αμετάκλητη δικαστική απόφαση.

Η δυνατότητα αυτή έχει, σύμφωνα με το ΣτΕ, ως αποτέλεσμα την αποδυνάμωση της δικαστικής απόφασης και την άρση, στην πράξη, της υποχρέωσης της Διοίκησης να συμμορφωθεί με αυτή.

Με άλλα λόγια, δεν είναι συνταγματικά ανεκτό μία οικοδομική άδεια να ακυρώνεται από το δικαστήριο για ουσιαστικούς πολεοδομικούς λόγους και στη συνέχεια η ίδια κατασκευή να διατηρείται αυτομάτως μέσω της νομοθεσίας για τα αυθαίρετα.

Η καλή πίστη του ιδιοκτήτη δεν αρκεί
Ιδιαίτερη σημασία έχει και η θέση του ΣτΕ σχετικά με τους ιδιοκτήτες που ενήργησαν καλόπιστα.

Το Δικαστήριο αναγνωρίζει ότι μπορεί ένα κτίριο να έχει καταστεί αυθαίρετο χωρίς υπαίτια συμπεριφορά του ιδιοκτήτη, επειδή η Διοίκηση εξέδωσε άδεια στηριζόμενη σε εσφαλμένους ή ανίσχυρους πολεοδομικούς όρους.

Ωστόσο, η προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του ιδιοκτήτη δεν μπορεί, σύμφωνα με την Ολομέλεια, να υπερισχύσει ούτε της υποχρέωσης εφαρμογής των δικαστικών αποφάσεων ούτε του δικαιώματος δικαστικής προστασίας εκείνων που προσέφυγαν και πέτυχαν την ακύρωση της οικοδομικής άδειας.

Έτσι, τα κτίσματα που έχουν ανεγερθεί με άδειες οι οποίες ακυρώθηκαν αμετάκλητα δεν μπορούν απλώς να εξαιρεθούν από την κατεδάφιση επειδή ο ιδιοκτήτης τους δεν ευθύνεται για την παρανομία της άδειας.

Ζήτημα και ορθολογικού πολεοδομικού σχεδιασμού
Η δεύτερη βασική συνταγματική διάσταση αφορά το άρθρο 24 παρ. 2 του Συντάγματος.

Το ΣτΕ επισημαίνει ότι οι επίμαχες διατάξεις επέτρεπαν τη διατήρηση των κτιρίων με τα χαρακτηριστικά που προέβλεπαν οι ακυρωθείσες οικοδομικές άδειες, χωρίς να έχει προηγηθεί νέα οικοδομική άδεια ή άλλη πολεοδομική πράξη βασισμένη σε διαφορετικά δεδομένα.

Αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό, καθώς η ίδια η δικαστική ακύρωση σημαίνει ότι υπήρχε θεμελιώδες πρόβλημα στο πολεοδομικό καθεστώς πάνω στο οποίο στηρίχθηκε η αρχική άδεια.

Κατά το ΣτΕ, νόμιμη διατήρηση τέτοιων κτιρίων θα μπορούσε να εξεταστεί μόνο στο πλαίσιο μιας γενικής μεταβολής του πολεοδομικού καθεστώτος της περιοχής, που θα πραγματοποιούνταν βάσει πραγματικών πολεοδομικών κριτηρίων και όχι προκειμένου απλώς να διασωθούν συγκεκριμένα κτίσματα.

Μία τέτοια μεταβολή θα έπρεπε να λαμβάνει υπόψη:

τη φυσιογνωμία και τις ιδιαίτερες ανάγκες της περιοχής,
την προστασία του περιβάλλοντος,
τη βελτίωση των όρων διαβίωσης,
την οικονομική ανάπτυξη στο πλαίσιο της αειφορίας,
αλλά και τη συνολική πολεοδομική επιβάρυνση που έχει ήδη δημιουργηθεί από την εφαρμογή των εσφαλμένων ή ανίσχυρων όρων δόμησης.
Το ζητούμενο, σύμφωνα με την απόφαση, θα πρέπει να είναι η περιβαλλοντική και πολεοδομική αποκατάσταση και εξισορρόπηση και όχι η εκ των υστέρων νομιμοποίηση μεμονωμένων κατασκευών.

Το ΣτΕ θέτει και θέμα αποζημίωσης των πολιτών που δικαιώθηκαν
Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει ακόμη μία επισήμανση της Ολομέλειας.

Οι διατάξεις κρίθηκαν προβληματικές και υπό το πρίσμα της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας που κατοχυρώνεται από το Σύνταγμα και την Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου.

Το ΣτΕ επισημαίνει ότι ο νόμος δεν προβλέπει έναν εναλλακτικό τρόπο ικανοποίησης των πολιτών οι οποίοι προσέφυγαν στα δικαστήρια, πέτυχαν την ακύρωση μιας οικοδομικής άδειας, αλλά στη συνέχεια βλέπουν το επίμαχο κτίριο να παραμένει.

Μία πιθανή νομοθετική λύση, σύμφωνα με το σκεπτικό των αποφάσεων, θα ήταν η θέσπιση ειδικής αποζημίωσης των νικησάντων διαδίκων σε περίπτωση που, για συγκεκριμένους λόγους, δεν πραγματοποιείται η κατεδάφιση.

Για τον καθορισμό της αποζημίωσης θα μπορούσαν να συνεκτιμώνται, μεταξύ άλλων:

η προσβολή των δικαιωμάτων για την προστασία των οποίων ασκήθηκε η δικαστική προσφυγή,
η ενδεχόμενη βλάβη στην ειρηνική απόλαυση της περιουσίας,
η μακρόχρονη διατήρηση της παράνομης κατασκευής,
η διάρκεια των δικαστικών αγώνων,
καθώς και τυχόν διαπιστωμένη παράλειψη της Διοίκησης να συμμορφωθεί με την ακυρωτική απόφαση.
Ισχυρό μήνυμα για τις πολεοδομικές «τακτοποιήσεις»
Οι αποφάσεις 1182 και 1183/2026 αποκτούν ιδιαίτερη βαρύτητα καθώς επαναφέρουν με σαφήνεια δύο πάγιες αρχές της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Αφενός, μία αμετάκλητη δικαστική απόφαση που ακυρώνει οικοδομική άδεια δεν μπορεί ουσιαστικά να αδρανοποιείται μέσω μιας μεταγενέστερης, αυτόματης διαδικασίας τακτοποίησης.

Αφετέρου, η αντιμετώπιση πολεοδομικών προβλημάτων και αυθαίρετων κατασκευών δεν μπορεί να γίνεται αποσπασματικά και με κριτήριο την τύχη κάθε μεμονωμένου ακινήτου, αλλά πρέπει να εντάσσεται σε συνολικό, επιστημονικά τεκμηριωμένο και περιβαλλοντικά βιώσιμο πολεοδομικό σχεδιασμό.

Με τις δύο αποφάσεις, η Ολομέλεια του ΣτΕ κρίνει τελικά ότι οι περ. α΄ και β΄ της παρ. 3 του άρθρου 110 του ν. 4495/2017, όπως τροποποιήθηκαν με τον ν. 4546/2018, προσκρούουν στις συνταγματικές διατάξεις για τη διάκριση των λειτουργιών, την αποτελεσματική δικαστική προστασία, την υποχρέωση συμμόρφωσης στις δικαστικές αποφάσεις και την προστασία του ορθολογικού πολεοδομικού σχεδιασμού.

Το Συμβούλιο της Επικρατείας εξέδωσε ανακοίνωση:

ΔΕΛΤΙΟ ΤΥΠΟΥ

Το Δικαστήριο, στις αποφάσεις 1182 και 1183/2026 της Ολομελείας του (Πρόεδρος: Μ. Πικραμένος, Εισηγητής: Χρ. Παπανικολάου, Σύμβουλος Επικρατείας), ασχολήθηκε με το ζήτημα της συνταγματικότητας των διατάξεων των περ. α΄ και β΄ της παρ. 3 του άρθρου 110 του ν. 4495/2017, με τις οποίες επιτρέπεται η τακτοποίηση αυθαιρέτων, η οικοδομική άδεια των οποίων ακυρώθηκε με δικαστική απόφαση λόγω εφαρμογής ανίσχυρου ή εσφαλμένου πολεοδομικού καθεστώτος, υπό την προϋπόθεση ότι δεν υποβλήθηκαν από τον διοικούμενο, κατά την έκδοση αυτής, ψευδή ή αναληθή στοιχεία.

Το Δικαστήριο στις πρώτες σκέψεις των αποφάσεων υπενθύμισε τη νομολογία του περί αυθαιρέτων, και ειδικότερα τις αποφάσεις της Ολομέλειας 3500/2009 και 3921/2010 που έκριναν ότι διατάξεις με τις οποίες επιχειρήθηκε να εξαιρεθούν από την κατεδάφιση νέες αυθαίρετες οικοδομές (συντελεσθείσες μετά την 31.1.1983 – την αρχική «κόκκινη γραμμή» που είχε θέσει ο ν. 1337/1983), μεταξύ αυτών και εκείνες που ανεγέρθηκαν από καλόπιστους διοικουμένους δυνάμει οικοδομικής αδείας, η οποία ακυρώθηκε στη συνέχεια με δικαστική απόφαση, αντίκεινται στο άρθρο 24 του Συντάγματος, καθόσον οδηγούσαν στη νόθευση του πολεοδομικού σχεδιασμού, μεταξύ άλλων και διότι οι προϋποθέσεις της εξαίρεσης αναφέρονταν σε κάθε εξεταζόμενο κτίσμα, χωρίς να εκτιμάται η συνολική επιβάρυνση της περιοχής. Ακολούθησαν οι αποφάσεις 3341/2013, 1118/2014 και 1119/2014 της Ολομέλειας του Δικαστηρίου με τις οποίες κρίθηκε ότι οι ρυθμίσεις του ν. 4014/2011, με τις οποίες η τακτοποίηση των αυθαιρέτων κτισμάτων της νέας «κόκκινης γραμμής» (28.7.2011), μεταξύ αυτών και εκείνων που ανεγέρθηκαν από καλόπιστους και κατέστησαν αυθαίρετα λόγω ακύρωσης της οικοδομικής τους άδειας, καταστρώθηκε ως αυτόματη διαδικασία αντίκεινται στο Σύνταγμα διότι έχουν ως συνέπεια να νοθεύεται ο συνταγματικά επιβαλλόμενος ορθολογικός πολεοδομικός σχεδιασμός. Εν συνεχεία με την 1858/2015 απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ κρίθηκαν συνταγματικώς ανεκτές οι διατάξεις του ν. 4178/2013 που προέβλεψαν αθρόα «νομιμοποίηση» αυθαιρέτων κατασκευών της ίδιας κόκκινης γραμμής, περαιτέρω όμως κρίθηκε ότι το άρθρο 23 παρ. 6 του ν. 4178/2013, που προέβλεπε την δυνατότητα εξαίρεσης από την κατεδάφιση κτισμάτων, οι άδειες των οποίων ακυρώθηκαν με αμετάκλητη δικαστική απόφαση, έρχεται σε αντίθεση με τα άρθρα 26, 20 παρ. 1 και 95 παρ. 5 του Συντάγματος.

Μετά την παράθεση της ανωτέρω νομολογίας το Δικαστήριο έκρινε ότι οι περ. α΄ και β΄ της παρ. 3 του άρθρου 110 του ν. 4495/2017 αντίκεινται σε περισσότερες διατάξεις του Συντάγματος. Ειδικότερα, Α) σύμφωνα με την πρώτη συνταγματική βάση οι ως άνω διατάξεις αντίκεινται στα άρθρα 20 παρ. 1, 26 και 95 παρ. 5 διότι επιλέγουν, όπως και οι αντίστοιχες προηγούμενες του ν. 4178/2013 αλλά και του ν. 4014/2011, το σύστημα αυτόματης υπαγωγής των συγκεκριμένων αυθαιρέτων, των οποίων οι οικοδομικές άδειες έχουν ακυρωθεί με αμετάκλητες δικαστικές αποφάσεις, στις ευεργετικές διατάξεις του ν. 4495/2017, με αποτέλεσμα την αποδυνάμωση των εκδοθεισών δικαστικών αποφάσεων, εφόσον αίρεται η υποχρέωση συμμόρφωσης της Διοίκησης προς αυτές. Δεν συντρέχει δε περίπτωση προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης εκείνων τα κτίρια των οποίων κατέστησαν αυθαίρετα εξαιτίας της ακύρωσης της οικοδομικής τους άδειας για λόγους που δεν αφορούν σε υπαίτια συμπεριφορά τους, διότι τούτο δεν μπορεί να θεωρηθεί ως επιτακτικός λόγος γενικού συμφέροντος και να υπερισχύσει της συνταγματικής υποχρέωσης του νομοθέτη και της Διοίκησης να εφαρμόζουν τις δικαστικές αποφάσεις ούτε να καταστήσει κενό περιεχομένου το δικαίωμα δικαστικής προστασίας των αντιδίκων που επέτυχαν την ακύρωση των αδειών για ουσιαστικούς πολεοδομικούς λόγους. Άλλωστε, κατά την στάθμιση μεταξύ δικαιολογημένης εμπιστοσύνης ιδιοκτητών που εξέδωσαν οικοδομικές άδειες με όρους εσφαλμένους ή ανίσχυρους και του ατομικού δικαιώματος δικαστικής προστασίας, το Δικαστήριο είχε ήδη διαμορφώσει νομολογία ότι τα κτίσματα που έχουν ανεγερθεί δυνάμει αδειών οι οποίες ακυρώθηκαν με αμετάκλητες δικαστικές αποφάσεις, δεν μπορούν, κατά το Σύνταγμα να εξαιρεθούν από την κατεδάφιση. Ως εκ τούτου, οι διατάξεις του άρθρου 110 παρ. 3 εδάφια α΄ και β΄ του νόμου 4495/2017 όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 34 παρ. 41 του ν. 4546/2018, αντίκεινται στα άρθρα 26 παρ. 1, 95 παρ. 5 και 20 παρ. 1 του Συντάγματος. Β) Κατά τη δεύτερη συνταγματική βάση οι ελεγχόμενες διατάξεις προσκρούουν στο άρθρο 24 παρ. 2 Συντ., διότι επιτρέπουν τη διατήρηση των κτιρίων με τα χαρακτηριστικά που προέβλεπαν οι ακυρωθείσες οικοδομικές άδειες χωρίς τούτο να είναι αποτέλεσμα νέας οικοδομικής άδειας ή άλλης πράξης, εκδιδόμενης επί τη βάσει νομικών και πραγματικών δεδομένων πολεοδομικού χαρακτήρα, διαφόρων εκείνων ενόψει των οποίων κρίθηκε δικαστικώς η νομιμότητα των ακυρωθεισών αδειών. Ενόψει του θεμελιώδους ελαττώματος των εν λόγω αδειών, περίπτωση διατήρησης, νόμιμης και θεμιτής, θα ήταν εκείνη η οποία θα είχε ως έρεισμα μία γενική μεταβολή του εφαρμοστέου πολεοδομικού καθεστώτος της περιοχής, η οποία θα ελάμβανε χώρα κατά τρόπο συμβατό με την απορρέουσα από το Σύνταγμα υποχρέωση του νομοθέτη για ορθολογικό πολεοδομικό σχεδιασμό. Μία μεταβολή, δηλαδή, υπαγορευόμενη από πολεοδομικά κριτήρια, σύμφωνα με την ιδιομορφία, τη φυσιογνωμία και τις ανάγκες της περιοχής και στοχεύουσα στην ορθή ανάπτυξη του οικισμού, στην προστασία του περιβάλλοντος, στη θέσπιση των βέλτιστων δυνατών όρων διαβίωσης και στην οικονομική ανάπτυξη στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας, η οποία θα ελάμβανε υπόψη και την επιβάρυνση του οικισμού από την εφαρμογή των κριθέντων ως εσφαλμένων ή ανίσχυρων όρων δόμησης και θα επιχειρούσε να προβεί στην περιβαλλοντική και πολεοδομική αποκατάσταση και εξισορρόπηση της επιβάρυνσης. Οι ελεγχόμενες διατάξεις του ν. 4495/2017 προσκρούουν, τέλος, στις διατάξεις του Συντάγματος και της ΕΣΔΑ περί αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας και διότι δεν προσφέρουν έναν εναλλακτικό τρόπο ικανοποίησης του δικαιώματος δικαστικής προστασίας των νικησάντων διαδίκων προβλέποντας τη χορήγηση αποζημίωσης, ειδικώς εκ του νόμου καθοριζόμενης, σε όσους επέτυχαν την ακύρωση των οικοδομικών αδειών κτιρίων, χωρίς αυτά να κατεδαφίζονται. Προκειμένου να προσδιοριστεί το ύψος μιας τέτοιας αποζημίωσης θα έπρεπε να συνεκτιμηθούν τα δικαιώματα των νικησάντων διαδίκων, χάριν των οποίων ζητήθηκε δικαστική προστασία (λ.χ. το δικαίωμα της ειρηνικής απόλαυσης της περιουσίας), η βλάβη αυτών από τη μακρόχρονη παράνομη διατήρηση των αυθαιρέτων κτιρίων, η διάρκεια των δικαστικών αγώνων και η διαγνωσθείσα από δικαστήριο παράλειψη της Διοίκησης να συμμορφωθεί προς την ακυρωτική απόφαση.

Νικόλαος Σεκέρογλου

Πάρεδρος

Myota.gr